政府和社會資本合作(PPP)
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“PPP+EOD”模式推動中國PPP創新發展
發布時間: 2021-03-26 作者: 來源: 投融資協調處 瀏覽次數:

自2014年中國大力推廣PPP模式以來,綠色項目就成為中國PPP模式的主要適用領域。全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年11月報數據顯示,與綠色發展相關PPP項目的比例已占PPP項目總數六成以上。

EOD(以生態環境為導向的城市發展模式)理念應用到PPP模式之中,被稱為“PPP+EOD”模式。不少專家認為,EOD理念越來越成為PPP項目探索城市可持續發展的重要路徑,應進一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式,推動中國PPP創新發展。

PPP模式已成為綠色項目實施的重要載體

據全國PPP綜合信息平臺管理庫統計,截至2020年11月末,累計有污染防治與綠色低碳項目5782個、投資額5.5萬億元。其中,簽約落地項目3848個、投資額3.8萬億元,開工建設項目2352個、投資額2.2萬億元。從數量上看,僅排在市政工程和交通運輸項目之后。

2016年8月31日,中國人民銀行等七部委發布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》,強調綠色金融是為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動,即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。綠色金融體系是指通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排。

其主要目的是動員和激勵更多社會資本投入到綠色產業,更有效地抑制污染性投資,不僅有助于加快中國經濟向綠色化轉型,支持生態文明建設,也有利于促進環保、新能源、節能等領域的技術進步,加快培育新的經濟增長點,提升經濟增長潛力。該意見的發布,使中國成為全球首個建立完整綠色金融政策體系的主要經濟體。自此,中國綠色金融政策體系不斷完善,創新綠色金融產品不斷豐富。

北京財指南咨詢有限公司總經理徐向東認為,綠色金融與PPP模式的很多基本理念是相通的。例如,對于具體項目,雙方都以公益性項目為主;項目領域高度交集,且呈現出長期合作、回報率低的特征;成本補償機制和資產交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。同時,雙方可以互相借鑒、互為補充。探索“綠色金融+PPP”模式,助力生態價值轉化為市場價值,通過金融杠桿和利益傳導機制將社會資金引向綠色產業,可促進人與自然和諧共生,達到高質量綠色發展的目標。

原江蘇省財政廳黨組成員、副廳長宋義武認為,所謂EOD理念本質上就是生態發展的理念,強調以生態文明建設為引領,導向發展,著眼未來,是相對環保發展、綠色發展更高層級的發展理念,也是新時代最重要的發展理念。PPP是推動基礎設施和公共服務領域項目建設的重要手段,實質上是一種發展。因此,PPP模式也必須遵循EOD理念,只有這樣PPP才能融合新時代的要求,才能實現可持續發展,才有生命力。

徐向東表示,高質量綠色發展主要是通過具體的綠色項目實現的,綠色項目是綠色發展的有效載體和途徑。不是所有的綠色項目都能采用PPP模式實施,但是PPP模式已成為綠色項目實施的重要方式之一。以EOD模式發揮生態環境在城市建設中的中心作用,統籌經濟發展、城市建設與生態環境的矛盾,將成為當前探索城市可持續發展的重要模式和路徑。

EOD理念支持PPP模式可持續發展

EOD理念包括重視生態文明建設的引領作用、導向作用,促進生態環境與其他產業間的融合,發揮生態文明的內生動力,從而推動經濟和生態的綜合發展。在通過EOD理念支持PPP模式的可持續發展方面,不少專家給出了具體建議。

生態環境部科技與財務司投資處處長逯元堂認為,采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助,有利于推進PPP項目實施。

首先,EOD模式對環保投融資機制創新和實現環保產業持續發展具有重要意義。EOD模式是一種新型的項目組織實施模式,是以可持續發展為目標,以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支撐,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態環境治理融資難的問題,而且能夠提升生態環境治理項目造血能力,實現環保產業潛在市場向現實市場的轉化,推進環保產業持續發展。 

其次,實施此類項目需要統籌謀劃。生態環境治理項目與關聯產業的范圍要明確,兩者之間要具有較強的關聯性。生態環境治理項目對關聯產業具有明顯的價值提升作用,如有利于生態環境治理與生態旅游、生態農業發展等。要統籌做好生態環境治理項目與關聯產業之間的成本收益測算,力求自我平衡,合理規劃項目內容與體量。要強化生態環境治理項目與關聯產業的融合實施,一個主體一體化推進,避免割裂實施。需統籌好生態環境治理項目與關聯產業開發項目之間的關系,合理地選擇PPP、商業開發等項目實施模式。統籌考慮項目實施主體在產業開發、生態環境治理等方面的綜合能力,強化資金、技術、人才等資源整合與企業之間的合作,實現優勢互補。

最后,要關注不同類型關聯產業在EOD推進路徑中的差異性。當前EOD模式正在探索中,生態環境治理和關聯產業類型多、復雜性強,不同的生態環境治理項目與關聯產業在融合發展中的推進路徑存在較大差異,要因地制宜有針對性地破解推進中的障礙,總結EOD模式實施中的成功經驗與失敗教訓,強化政策制度的協調性,有針對性地樹立不同類型EOD模式樣板,加強示范引導作用。

云南省財政廳金融合作中心主任楊捷從政府視角給出了三點建議:

一是以PPP為抓手,統籌區域投融資規劃發展。她認為,EOD模式對PPP發展最大的引導即為對政府投融資觀念轉變的引導。地方政府對PPP的認識應當從“籌錢的工具”向“掙錢的工具”轉變,充分利用PPP模式的政策導向優勢,著眼于區域整體發展大局,將PPP作為區域經濟、生態、社會發展的發力點,利用PPP撬動更多社會資本,從而帶動整個區域大發展。同時,國家層面應加強投融資規劃宣傳,積極引導地方開展投融資規劃,重視各項財政政策工具的靈活運用。

二是以PPP為基礎,探索模式組合與路徑優化。EOD模式與PPP發展趨勢的特點相契合,在下一步推進PPP模式發展的過程中應加強PPP工具自身撬動功能的發揮。另外,要提高PPP工具與其他新型理念、模式的結合,從而推進PPP模式的路徑優化與結構升級,促進PPP進入新的發展時代。

三是以可持續性為導向,加強PPP財政承受能力的規范科學運用。PPP并非是公共服務與基礎設施供給的一次性工具,合理利用PPP模式將會產生可持續的供給與帶動作用,而財政承受能力論證結果對PPP能否可持續發展起到了決定性作用。將10%財政承受能力用于帶動地方產業、經濟發展的項目,充分發揮財政承受能力的撬動效益,促進PPP可持續發展。

北京市中倫(上海)律師事務所高級合伙人周蘭萍針對EOD理念支持PPP模式項目的實際操作,給出了幾點建議。她認為,在實施“PPP+EOD”項目時,需要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關產出的權益歸屬。適宜以市場化運作的自然資源,在合理開發的前提下,應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關權益并進行專業化的經營。

同時,為促進生態價值向經濟價值的轉化,政府方應當在保障PPP公益性基礎上允許項目產出的相關權益通過轉讓、入股、租賃等方式進行流通和接入市場交易平臺,最大限度盤活及利用既有生態資產的價值。

 

來源:中國財經報


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